Opinia CNP proiectul cu privire la Guvern[EN]
Opinia CNP proiectul cu privire la Guvern[RO]
Opinia CNP proiectul cu privire la Guvern[RU]

 

 

Sedinta Cabinetului de Ministri din 8.06.2017.

Domnului Pavel FILIP, 
Prim-ministru al Republicii Moldova

Copie:

Iurie Ciocan, Director al Centrului de Implementare a Reformelor, iurie.ciocan@gov.md; 
Snejana Turcanu, Sef Directia reforma administratiei publice, snejana.turcanu@gov.md 

Stimate Domnule Prim-ministru,

Va aducem la cunostinta opinia CNP, elaborata în baza consultarilor cu coordonatorii grupurilor de lucru ale CNP si cu membrii CNP, în privinta proiectului de lege cu privire la Guvern[1] care urmeaza a fi examinata în cadrul sedintei de Guvern din 08.06.2017.

 

Opinia generala

 

            Proiectul de lege conИ›ine o serie de imbunatatiri în comparaИ›ie cu legea actuala cu privire la Guvern. Acestea se refera în special la capitolul III (Investitura, exercitarea, incetarea mandatului Guvernului), capitolul VI (actele Guvernului), capitolul VII (Raporturile Guvernului cu alte autoritati publice) – acestea nu sunt comentate în aceasta opinie fiind prezumate mai calitative.

            Totodata, proiectul de lege conИ›ine o serie de deficiente si carente la capitolul II (Competenta Guvernului), capitolul IV (statutul membrilor Guvernului), capitolul V (Organizarea activitatii Guvernului) la care aduce observatiile si propunerile concrete în textul Opiniei. 

            În esenta, consideram ca proiectul de lege necesita a fi îmbunatatit substantial pentru ca în varianta actuala contine abordari de implementare inadecvata a principiului de transparenta în activitatea Guvernului, principiului de eficienta în organizarea activitatii Guvernului, principiului de responsabilitate ministeriala si în fata cetatenilor. Proiectul de lege inca mai este ancorat în paradigma birocratica administrativa  si nu se încadreaza in paradigma organului executiv modern, adaptabil, inteligent si axat pe rezultate. Proiectul de lege nu reflecta abordarea de gen[2].

            Legea actuala cu privire la Guvern fiind adoptata in anul 1990 (Constitutia tarii noastre a fost adoptata în anul 1994), arunca amprenta accentuata asupra viziunii reflectate în proiectul de lege propus spre examinare.

            Opinia CNP este elaborata având la baza o serie de surse de referinta promovate de OECD, Banca Mondiala, Banca interamericana de dezvoltare si practica de functionare a Guvernelor: Frantei, Regatului Unit, Japoniei, Olandei, Statelor Unite la care se face referinta în textul opiniei.[3]   

 

Comentariile si observatiile specifice

 

Proiectul de lege cu privire la Guvern conИ›ine câteva capitole: 1) Competenta Guvernului, 2) Investitura, exercitarea, încetarea mandatului Guvernului, 3) Statutul membrilor Guvernului, 4) Organizarea activitatii Guvernului, 5) Actele Guvernului, 6) Raporturile Guvernului cu alte autoritati publice. Structura continutului proiectului de lege este de principiu similara, cu exceptia capitolului Structura administratiei publice centrale care este exclusa din proiectul de lege.

 

Capitolul II. Competenta Guvernului

Modificarea prevederilor privind rolul Guvernului (art. 2), similare legii actuale (art.1), repetarea prevederilor legii Constitutionale (art. 96), de a asigura realizarea politicii interne si externe a statutului si exercita conducerea generala a administratiei publice, se conduce de programul sau de activitate. Propunerea: proiectul de lege va specifica criteriile si modalitatile de interventie a Guvernului în crearea si promovarea conditiilor de economie de piata si în consolidarea institutiilor democratice – principiile de baza pentru aderarea la UE – promovarea economiei de piata functionala / concurentiala si stabilitatea institutiilor care garanteaza democratia, statul de drept, drepturile omului si protectia mediului, habitatului [4]. Printre criteriile de interventie se vor enumera: crearea conditiilor de functionare a economiei de piata functionale sau implicarea pentru a corecta situatiile în care functionalitatea pietelor falimenteaza, crearea si dezvoltarea functionalitatii institutiilor democratice.

Modificarea prevederilor privind principiile de activitate a Guvernului (art. 3), comparabil cu legea actuala (art. 2), continând un set de principii universal aplicabile fara a explica semnificatia acestora, fapt care face principiile date mai mult declarative decât direct aplicabile în situatiile în care exista ambiguitatea normelor legii. Propunerea: se vor formula principiile calauzitoare în activitatea Guvernului cu explicarea si semnificatia clara a acestora, inclusiv consecintele pentru nerespectarea lor, cum ar fi: 1. responsabilitatea politica pentru performanta, 2. responsabilitatea ministeriala, 3. neimplicarea executivului în activitatea legislativului si judiciarului, autonomiei autoritatilor publice locale, 4. independenta functionala a institutiilor publice, 5. eficienta si eficacitatea activitatii, 6. elaborarea si evaluarea politicilor bazate pe evidente, 7. transparenta, implicarii partilor interesate si accesului la informatie.

Excluderea art. 4, similar legii actuale (art. 3) pentru ca sunt prevederile declarative, neexecutorii continând un set limitat si indicativ de domenii de politici.

Modificarea articolelor 5, 6 si 7 care contin prevederi privind functiile, atributiile si împuternicirile Guvernului, acestea partial se suprapun si se încadreaza incomparabil în diferite categorii. Propunerea: includerea functiilor cheie ale Guvernului (1. planificarea strategica, prioritatilor si coordonarea strategica a institutiilor publice, 2. elaborarea si coordonarea politicilor[5], inclusiv rezolvarea incoerentelor politicilor orizontale sau sectoriale, 3. funcИ›iile regulatorii privind realizarea normelor legislative parlamentare, 4. organizarea И™i reglementarea activitatii institutiilor subordonate, 5. monitorizarea si evaluarea performantei institutionale si rezultatelor politicilor adoptate, 6. promovarea comunicarii si consultarii cu societatea), excluderea atributiilor si împuternicirilor Guvernului ca fiind prevederi repetitive.

La articolul 5 este necesara introducerea atributiei cu privire la asigurarea integrarii principiului egalitatii de sanse între femei si barbati în actele normative si documentele de politici; la articolul 6 – introducerea domeniului de activitate - asigurarea sanselor egale pentru femei si barbati; La articolul 11 aliniatul 3 se completeaza cu alineatul (31) cu urmatorul cuprins: ”lista canditilor la functia de ministri respecta o cota minima de reprezentare de 40% pentru ambele sexe”.[6]

Modificarea articolului 8 privind competentele Guvernului al carui mandat este încetat (elaborarea art. 103 al Constitutiei) prin specificarea doar a functiilor de: 4. organizarea activitatii institutiilor subordonate,  5.monitorizarea si evaluarea performantei institutionale, 6. promovarea comunicarii.

 

Capitolul IV. Statutul membrilor Guvernului

Excluderea continutului art. 21 cu referire la atributiile membrilor Guvernului pentru ca se suprapun cu art. 22, 24 si 26. Propunere: art.21 va fi substituit cu continutul privind implementarea principiului de responsabilitate ministeriala care include: i) deplina responsabilitate pentru domeniul de politici delegat, ii) asumarea responsabilitatii depline pentru lipsa performantei de politici si institutionala prin declararea demisiei, iii) promovarea integritatii si prevenirii fenomenului coruptional în domeniu asumat, iar în cazul contrar declararea demisiei, iv) autonomia si împuternicirea domeniului pentru promovarea programului de guvernare în acest domeniu cu conditia corelarii cu politicile verticale si coordonarii cu alte politici orizontale.

Excluderea art. 24, 25 cu referire la prim-viceprim-ministru, vice-prim-ministru pentru ca acestea creeaza si impun ierarhia birocratica si administrativa a activitatii de responsabilitate ministeriala si politica.

 

Capitolul V. Organizarea activitatii Guvernului

            Modificarea art.29 cu privire la caracterul public al sedintelor astfel încit alin. 2 va prevede publicarea pe pagina web a Guvernului cu cel putin 72 de ore în timpul zilelor lucratoare a chestiunilor (hotarârilor) de pe ordinea de zi a Guvernului cu caracter de: i) regulator cu impact asupra societatii, ii) implicatii financiare, iii) organizarii si conducerii institutiilor subordonate si - cu cel putin 48 de ore din timpul zilelelor de lucur a întregii ordini de zi. 

            Modificarea art.29 cu referire la caracterul închis al sedintei sau unei parti ai acestea, astfel încât, decizia respectiva sa fie luata de majoritatea membrilor Guvernului cu explicarea motivatiei respective.

 

  Capitolul V. Organizarea activitatii Guvernului.

Sectiunea 2 Organele permanente de lucru ale Guvernului

            Conceptul acestei sectiuni trebuie regândit avind la baza urmatoarele propuneri:

1)      Instituirea a 3 structuri organizatorice: Cabinetul (de Ministri) – compus din ministrii ca organul suprem politic, Consiliul (de Ministri) – compus din ministrii, sefii de agentii guvernamentali si secretarii de stat, Consiliul (secretarilor de stat) – compus din secretarii de stat ai ministerelor. Structura Prezidiului va fi eliminata pentru ca se suprapune cu Cabinetul de Ministri, dupa cum este descris mai jos.

2)      Delimitarea clara a atributiilor prin delegarea acestora din partea Guvernului catre structurile date, astfel încât Cabinetul este responsabil de functiile politice, adoptarea politicilor, numirea conducatorilor agentiilor guvernamentale si altor desemnari in functii. Consiliului secretarilor de stat îi vor fi delegate functiile operationale, de monitorizare, coordonarii implementarii politicilor, programelor de activitate, preavizarea hotaririlor cu caracter de reglementare, asigurarea functionalitatii diverselor comisii interministeriale, etc. Consiliul secretarilor de stat faciliteaza concentrarea eforturilor Cabinetului asupra chestiunilor  principiale si importante. În final, Consiliului de Ministri îi vor fi delegate functiile de adoptare a deciziilor complexe de lunga durata. Votul în cadrul Consiliului de Ministri se va lua cu dubla majoritate a ministrilor si a secretarilor de stat.

3)      Modificarea art. 32 cu referire la atributiile Cancelariei de stat, astfel incit aceasta va avea urmatoarele functii de baza[7]:

1. Sprijinul direct al Cabinetului si premierului în promovarea politicilor din perspectiva procesului politic,
2. Analiza strategica, estimarea strategica, de impact, economica si financiara, inclusiv scenarii, si de sincronizare a politicilor,
3. Sprijinul metodologic ministerelor în elaborarea, evaluarea si sincronizarea politicilor si facilitarea interministeriala, interdepartamentala dar si rezolvarea diferentelor aparute,
4. Gestionarea strategica a resurselor umane din sectorul public,
5. Evaluarea perceptiilor, organizarea sondajelor privind implementarea politicilor si comunicarea strategica privind promovarea beneficiilor politicilor,[8]
6. Sprijin pentru gestionarea situatiilor de criza si situatiilor de urgenta.        

 

Sectiunea 3 Planificarea si monitorizarea programului de Guvernare

            Conceptul acestei sectiuni trebuie regindit având la baza urmatoarele propuneri:

1)      Programul de Guvernare este documentul de referinta in activitatea Guvernului si nu Planul de activitate al Guvernului (în art. 34 se pune accentul pe Planul de activitate), care contine mai mult actiuni si activitati, decit rezultate tangibile de realizare a politicilor.

2)      Anual Programul de Guvernare trebuie evaluat în cadrul Consiliului de Ministri pe baza principiului de impact ex-post sau dupa caz, pentru politici inca neadoptate, evaluarea ex-ante. Astfel, indicatori de rezultat vor fi indicatori de impact asupra societatii si beneficiarilor acesteia. Odata ce este discutat si este aprobat de Consiliul de Ministri, acesta este prezentat de catre prim-ministru în Parlament.

3)      Programul de activitate al Guvernului este elaborat de secretarii de stat si este adoptat de catre Cabinet spre executare si coordonare de catre Consiliul secretarilor de stat. Elaborarea programului de activitate va fi realizat în cooperare cu APL si societatea civila. Astfel, indicatorii de masurare a progresului sunt indicatorii de proces, de intrare, de iesire, cum ar fi legile, regulamentele adoptate, etc.

4)      Consiliul de Ministri va fi responsabil de monitorizarea si de rapoartele ex-post de implementare a unor politici concrete sau a unor legi importante, inclusiv prin solicitarea rapoartele alternative de la partile interesate. Ministerului Justitiei nu îi poate fi delegata competenta de monitorizare implementarii unor legi[9].

 

  Capitolul VI. Actele Guvernului

Modificarea art. 36 prin includerea unei prevederi concrete pentru realizarea caracterului transparent în adoptarea hotairilor Guvernului[10] anume:

1)      Publicarea pe pagina web a Cancelariei de stat a listei si actelor relevante a tuturor proiectelor de hotarâri de Guvern care sunt remise spre aprobare Guvernului,

2)      Elaborarea unui sistem comun pentru toate ministere si agentiile (particip.gov.md este depasit functional) de initiere, elaborare si adoptare a actelor normative cu identificarea unica, reflectarea procesului de consultare. 

 

  Capitolul VII. Raporturile Guvernului cu alte autoritati publice

       Introducerea unui articol nou care va stabili principiile de interacИ›iune dintre Cabinetul, Consiliul de Ministri si Agentiile care se afla în raporturile institutionale de subordonare (CNAM, CNAS, etc), bazate pe principii de respect fata de autonomia institutionala si operationala si responsabilitatea de implementare a politicii.

Modificarea pozitiei i) în art. 45 în Autoritatea Nationala de Integritate.

Domnule Prim-ministru, doamnelor Ministre si domnilor Ministri, prin acest mesaj CNP îsi manifesta sincera atitudine de cooperare si dialog constructiv, având ca scop comun îmbunatatirea calitatii actului de guvernare.  

Cu consideratiune,

Din partea Consiliului NaИ›ional pentru Participare