Analiza comparată a transparenței Guvernului 2012-2014 v. 2016[EN]
Analiza comparată a transparenței Guvernului 2012-2014 v. 2016[RO]
Analiza comparată a transparenței Guvernului 2012-2014 v. 2016[RU]

 

 

Government decisions transparency monitoring

 

 On the basis of the weekly opinions that contain a section on the transparency of the Government. The annual report on Transparency has been discussed during the Annual Conference of the civil society on one side and the Government and Parliament on the other side. The project presented also a key position on the future role of the civil society and the way to participate in the consultation process and platform with the Government and Parliament.   

 

Research and Presentation of the Comparative Analysis of the Transparency of the Government 2016 vs 2012-14 . http://www.credo.md/pageview?id=587, and http://www.credo.md/site-doc/CReDO_Transp_2016_v6(2).pdf.

 

The research is the only of this kind elaborated and presented in public that also contains the comparative analysis of the situation with the past 2 years.

 

The core conclusions of the Transparency of the Government report are:

Failure to observe the consultation requirement at the decision drafting stage. No improvement as compared to 2014 of the transparency. 32.4% of the subjects put on the agendas of Government meetings did not fully observe the consultation procedure, i.e. were not identified on the website of the responsible institution and the portal  www.particip.gov.md or were not posted for a 15 day term as provided by the Law on Transparency in Decision Making. 2. Transparency requirement avoided via the procedure of endorsing legal acts initiated by MPs. For this category of decisions, there is currently no single decision-making transparency mechanism in place. Hence, the central public authorities avoid subjecting such endorsements to the transparency procedure, thus promoting onto the agenda of the Cabinet of Ministers important draft laws unsubjected to the transparency procedure. 4. Systematic practice of failing to subject acts to the anticorruption expertise is attested by the fact that over 9% of the drafts liable to this procedure had not been sent for expert examination by the authors and were included in the meeting for examination by the Cabinet of Ministers without having conducted the mandatory anticorruption expertise. 5.Possible causes that explain the lack of full transparency that persist in decision drafting and making: Implicit interpreting of exceptions from the decision making transparency procedure; Ambiguity and declarative character of the requirements for transparency in decision-making; Inefficiency and unclearness of the mechanisms for invalidating decisions in the conditions of non-observance of transparency requirements (by establishing the superior body and at the stakeholder’s request); Inefficiency of the mechanisms of individual accountability for failure to observe the transparency requirements; Inadequate capacities for observing the transparency requirements (skills, technologies); High costs for conforming to the transparency requirements.

The report and the discussions have been widely reflected in the press. See the links below.

 

 

 

Sumar executiv 

 

1. Concluzie generală, nu se atestă îmbunătățirea calității transparenței decizionale în perioada II în comparație cu perioada I. Toate situațiile problematice din perioada I de monitorizare se mențin în perioada II, anume: a) nerespectarea cerinței de consultare la etapa de elaborare, b) evitarea transparenței prin procedura de avizare a inițativelor deputaților, c) respectarea doar parțială a cerinșei de a supune dezbaterilor publice, d) respectarea parțială a obligațiunii de transparenței la etapa de adoptare a deciziei. 

2. Nerespectarea cerinței de consultare la etapa de elaborare a decizei. În perioada I 733, sau 32,4% din subiectele incluse pe ordinea de zi a ședințelor Guvernului nu au respectat pe deplin procedura de consultare, adică, nu au fost identificate pe situl instituțiilor responsabile, portalului www.particip.gov.md, sau nu au fost plasate pe un termen de 15 zile prevăzut în Legea privind transparenţa în procesul decizional. În perioada II, numărul acestora a scăzut semnificativ. La acest capitol observăm o îmbunătățire a practicii. Mai multe vezi în secțiunea 4.1.

3. Evitarea cerinței de transparență prin intermediul procedurii de avizare iniţiativelor deputaţilor. Pentru această categorie de decizii actualmente nu este instituit un mecanism neunivoc de transparență decizională. Prin urmare, autorităţile publice centrale evită supunerea acestor avize procedurilor de transparenţă, astfel promovînd pe agenda Cabinetului de Miniştri proiecte de legi importante nesupuse transparenței. În perioada II, se continuă practica dată, astfel, 182 de avize în aceasta perioada nu au fost supuse transperenței în elaborare a deciziei. Pe parcursul monitorizării, au fost identificate proiecte de legi și regulamente sectoriale complexe, care cel mai probabil au fost elaborate de ministerele, și ulterior promovate ca inițiativele deputaților, evitînd astfel procedura de consultare la nivelul ministerului. În opinia CNP, toate avizele trebuie să parcurgă obligatoriu procedură de transparenţă. Mai multe vezi în secțiunea 4.2.

4. Respectarea parțială (la etapa de elaborare a deciziei) a organizării dezbaterilor publice și publicarea rezultatelor acestora. Se atestă o creștere relativă a numărului de dezbateri publice pe marginea proiectelor de decizii în perioada II în comparație cu perioada I. Totodată creșterea dată  are un caracter reactiv, la solicitarea grupurilor de inițiativă decît ca un proces calitativ intrinsec cu rigoriile necesare procesului de transparență.

5. Nerespectarea cerințelor de transparență la etapa de adoptare a deciziilor: Pentru perioada II, 190 de subiecte, sau 27% (32% în perioada I) nu a fost respectat termenul de 3 zile pentru anunțarea subiectelor și expedierea materialelor pentru ședința Guvernului. majoritatea au fost anunțate suplimentar în ziua ședinței, sau după ore de lucru în seara înainte de ședință. Această practica devine deja tradiționala, complică monitorizarea transparenței în procesul decizional, nu permite părților interesate să verifice în ce măsură proiectul final reflectă rezultatele consultărilor, reduce încrederea societății civile și potențialul cooperării pentru îmbunătățirea transparenței și calități acestui proces. Un nămăr mai mic au fost incluse agenda în decursul ședinței Cabinetului de Miniştri la inițiativa miniștrilor. Începînd cu luna aprilie 2016 subiectele de pe http://www.gov.md/ro/advanced-page-type/sedinte-de-guvern sunt plasate nu în fiecare vineri a săptămînii precedente, după cum s-a instalat practica din 2013, dar luni în săptămîna în care are loc ședința Guvernului. Aceasta reduce efectiv perioada de transparență cu cel puțin cîteva zile și afecterază negativ capacitatea de mobilizare a părților interesate. Mai multe vezi în secțiunea 4.3.

6. Practica sistematică de nesupunere expertizei anticorupție se atestă prin faptul că în perioada I, peste 6% (9% pentru perioada I) din proiectele pasibile acestei proceduri, nu au fost expediate pentru expertizare de către autorii proiectelor și au fost incluse în ședința spre examinare a Cabinetului de Miniștri fără efectuarea expertizei anticorupție obligatorii. Evaluarea impactului de reglementare lipsete în peste 60% (similar perioadei I) dintre proiecte pasibile acestei proceduri. Nici o decizie individuală de privatizare (darea în folosință a proprietății publice) nu a respectat cerințele de transparență nici în perioada I și nici în perioada II. În toate cazurile, din perspectivă transparenței, o involuție clară. Mai multe vezi în secțiunile 7.1 și 7.2.

7. Cauzele care explică lipsa transparenței depline care persistă în procesul de elaborare și adoptare a deciziilor (Mai multe vezi în secțiunea 6):

a) Interpretarea implicită a excepțiilor din procedura de transparență decizională,

b) ambiguitatea și caracter declarativ al cerințelor privind transparența decizională,

c) Ineficiența și neclaritatea mecanismelor de invalidare a deciziilor în condițiile nerespectării cerințelor de transparență (prin constatarea organului superior și la solicitarea părții interesate),

d) ineficiența mecanismelor de responsabilizare individuală pentru nerespectarea cerințelor de transparență,

e) Capacitățile inadecvate pentru respectarea cerințelor de transparență (deprinderi, tehnologii),

f) Costuri mari de conformare la cerințele de transparență,

g) Influența politică determină nerespectarea cerințelor de transparență.

7. Guvernului a respins propunerile de modificaare și consolidare transparenței decizionale pe parcursul anului 2014 (la inițiativa Ministerului Jutiției) și nici nu a implementat acestea în perioada 2016, motivele fiind formulate de ordin procedural și nu de substanță. Mai multe vezi în capitolul 7.

8. Principalele recomandări sunt:

A) Privind modificarea cadrului regulator (propunerile concrete se regăsesc în textul raportului):

 

1)      Introducerea obligațiunii organului care adoptă decizia sau organului superior de a examina din oficiu respectarea și conformarea la cerințele de transparență în procesul de elaborare sau adoptare a deciziei,

2)      Asigurarea dreptului părților interesate de proiectul deciziei de a sesiza organul responsabil de elaborarea sau adoptarea acesteia și, după caz, organul superior, privind nerespectarea cerințelor și obligațiunilor pozitive de transparență, inclusiv remediul eficient care ar obliga organul responsabil să se conformeze cerințelor de transparență,

3)      Prevederea sancțiunilor individuale de ordin disciplinar și de altă natură pentru încălcarea cerințelor de transparență,

4)      Aplicarea cerințelor de transparență decizională în cazul avizelor Guvernului la inițiativele deputaților,

5)      Modificarea legii cu privire la elaborarea actelor normative și a legii cu privire la elaborarea actelor legislative (sau a proiectului de lege cu privire la actele normative) prin care se va introduce obligativitatea evaluării analizei ex-ante de impact asupra drepturilor omului și egalității gender.

6)      Suplimentar la punctul precedent obligativitatea de evaluare a impactului ex-post a impactului politicii relevante create dupa 1 sau 2 ani dupa adoptarea actului normativ, legislativ sau a politicii respective (inclusiv din perspectiva dreputrilor omului și egalității de gen) de către autoritatea publica centrală responsabilă de coordonarea implementării politicii respective.

7)      Introducerea criteriilor și procedurii pentru adoptarea deciziei de evaluare a necesității organizării dezbaterilor publice. 

 

B) Privind dezvoltarea capacităților autorităților publice:

 

1)      Atribuirea fiecărui proiect de act a unui cod unic pentru facilitarea trasabilității parcursului elaborării și adoptării proiectului actului decizional,

2)      Dezvoltarea unui mediu de infrastructură IT nou care va facilita reflectarea întregului proces de inițiere, elaborare, consultare și adoptare a deciziilor conform practicilor pozitive existente la toate etapele Executivului și Parlamentului,

3)      Includerea în pachetul de materiale suplimentare pentru ședințele Guvernului, expediate părților interesate, a studiilor de fezabilitate, analizelor impactului de reglementare, expertizelor anticorupție și altor materiale relevante,

4)      Dezvoltarea capacităților de evaluare a impactului ex-post a impactului politicii relevante create dupa 1 sau 2 ani dupa adoptarea actului normativ, legislativ sau a politicii respective (inclusiv din perspectiva dreputrilor omului și egalității de gen) de către autoritatea publica centrală responsabilă de coordonarea implementării politicii respective.

5)      Crearea infrastructurii IT pentru evaluarea impactului ex-post a impactului politicii relevante create dupa 1 sau 2 ani dupa adoptarea actului normativ, legislativ sau a politicii respective (inclusiv din perspectiva dreputrilor omului și egalității de gen) de către autoritatea publica centrală responsabilă de coordonarea implementării politicii respective.

 

C) Privind deciziile de privatizare, AIR, REA, evaluarea ex-post:

 

în procesul de privatizare se va respecta legea cu privire la transparenţa decizională: 

a) publicarea anunțului de intenție și a invitației de participare,

b) publicarea listei aplicanţilor şi a unor informații privind ofertele depuse,

c) publicarea deciziei privind aplicanții selectați pentru participare cu argumentare,

d) publicarea deciziei finale şi a contractului de vînzare cu clauzele de implementare,

e) publicarea rapoartelor periodice şi deciziilor relevante privind monitorizarea post-privatizare.

în procesul de analiză a impactului de reglementare (AIR):

a)supunerea deciziilor și avizelor Comisiei pentru reglementarea activității de întreprinzător transparenței decizionale,

b) crearea paginii web dedicate (www.air.mec.gov.md sau www.mec.gov.md/air), pentru a reflecta în detaliu (toate aspectele în desfățurare) procesul decizional relevant,

c) anunţarea agendei și materialelor aferente deciziei, precum și invitarea părților interesate, cu cel puțin 3 zile înainte de data ședinței Comisiei,

d) plasarea deciziilor finale cu privire la AIR cu modificările intervenite și justificarea acestora pe pagina dată,

e) publicarea rapoartelor de monitorizare periodice de implementare a AIR de către Guvern.

 

în procesul de realizare a expertizei anticorupție (REA):

a)      nici un act normativ nu va fi acceptat spre aprobare de Cabinetul de Miniștri fără a avea expertiza anticorupție,

b)      se va respecta termenul de expertiză anticorupție de CNA,

c)      întregul set de documente aferente actului normativ va fi publicat pe pagina web a Cabinetului de Miniștri și a autorităților responsabile pentru elaborarea proiectului de act normativ.

 

în procesul de evaluare ex-post a impactului legislativ și a politicilor

a) publicarea planului de evaluare a impactului legislativ și ex-ante,

b) publicarea intenției de evaluare a impactului,

c) publicarea deciziei privind desfășurarea evaluării impactului,

d) publicarea proiectului evaluării impactului și sistematizarea contribuțiilor.