Importanta consolidarii sistemului parlamentar in Moldova[EN]
Importanta consolidarii sistemului parlamentar in Moldova[RO]
Importanta consolidarii sistemului parlamentar in Moldova[RU]

 

 

 

 

 

 

The importance of strengthening the parliamentary system in Moldova

 

 

 

 

 

 

The parliamentary system as a system of government offers the best chances for ensuring democratic accomplishments in the Republic of Moldova. It also ensures best of all constitutional and political stability. These are some of the conclusions of the study “Importance of strengthening the parliamentary system in the Republic of Moldova. Lessons from the bankruptcy of the semi-presidential systems” that was carried out by the Resource Center for Human Rights (CReDO) and presented in a news conference at IPN.

According to the CReDO director Sergiu Ostaf, on the one hand, the parliamentary system avoids and prevents important clashes between the branches of power. On the other hand, it excludes the possibility of exploiting differences in the functioning of public institutions. “The parliamentary system offers the best chances of ensuring not only political stability, but also the Government’s long life and of creating appropriate conditions for promoting reforms,” he stated.

According to him, studies reveal a clear connection between the executive’s stability and the economic growth. “Over the last three years, we had an unstable Government. In the period, the economic growth was lower than in the periods when we had a stable Cabinet,” said Sergiu Ostaf.

The study says that to ensure the proper functioning of the parliamentary system of government, it is important to ensure the presence and functioning of united, equitable, responsible and integral parties.

The study authors said a neutral President does not have the same powers as the Prime Minister. The head of state has the important tasks of facilitating and moderating the communication between the public institutions and of removing the obstacles hindering it. “The last important conclusion is that the executive and political posts must be held by the leaders of the parties. The experience of the countries in transition shows that only if the persons who obtained the political mandate hold the key executive and political posts can the parties fulfill their promises and be penalized for lack of responsible behavior,” said the CReDO director.

According to the CReDO projects coordinator Olga Batca, who heads the Anticorruption Alliance, the role of the Prime Minister is that of a leader in ensuring economic reforms. “This can be a reformist when there is a correct balance between the three powers even if the regime remains a parliamentary one. We should lay emphasis on the Premier’s figure,” she stated.

The authors of the study formulated a series of recommendations based on the obtained results. According to them, the parliamentary system of government in Moldova should be strengthened and the powers of the President should be reduced by constitution regulations. The political parties should be consolidated, while the candidate for the post of President should be an apolitical person. The party leaders should be promoted to premiership, while the formation of stable parliamentary alliances should be facilitated.

The study was conducted with the support of the Rule of Law Program of the Ministry of Foreign Affairs of the Netherlands.

 

 

 

Sumar executiv 

Republica Moldova trece printro perioda de testare a maturitatii democratice, încrederii in sistemul politic, institutiile publice, partidele politice, sistemul electoral, decidentii politici-publici si per ansamblu in institutiile democratice. Cadrul discutiei tot mai des este canalizat înspre perspectiva functionarii sistemului de guvernamînt – sistemului parlamentar. Clasa politica si exponentii decidenti, periodic, în special la sfirsit de mandat, invoca modificarea sistemului de guvernamint prin asertiunea trasaturilor semiprezidentiale si prezidentiale,  alegerea directa a presedintelui (inclusiv prin referendum), ponderarea rolului presedintelui in executiv, favorizarea functiilor prezidentiale si executive în raport cu parlamentarism, promovarea sistemelor electorale cu impact de subminare a rolului partidelor politice responsabile. Intentiile declarate si uneori actiunile realizate ale actorilor politici si publici pot genera impact asupra sistemului de guvernamînt. In vîltoarea schimbarilor rapide, opinia publica, decidentii, formatorii de opinie au nevioie de o viziune clara din perspectiva functionalitarii sistemului de guvernamînt actual care va evalua obiectiv experienta noastra trecuta, situatia actuala, va explora ex-ante impactul unor factori, unor propuneri enuntate sau unor initiative in concepere, deciziilor deja consumate cu efectele negative sau pozitive asupra democratiei în Republica Moldova.

Ce experienta are Republica Moldova la capitolul functionarii sistemului de guvernamint? Analiza constitutionala difera de cea practica, de ce modificarile constitutionale din 2000 nu si-au gasit aplicarea fidela ? Ce lectii are Moldova de invatat, în special prin prisma realitatilor constitutionale in perioada 1994-2000? Ce lectii inca nu am invatat din perioada 2000-9, si inca nu am reflectat asupra celor din 2010-15? Ce sistem de guvernamînt este cel mai potrivit pentru a consolida si facilita performanta democratica, stabilitatea constitutionala, evita destabilizarea politica, conferi capacitati institutionale promovarii reformelor, inclusiv celor în domeniul economic? Acestea sunt întrebarile centrale din acest studiu.  Este si un raspuns celora care opteaza pentru alegerea presedintelui prin vot direct sustinînd ca aceasta rezolva relatia de incredere si de devotament dintre politicienii si poporul. Demersurile similare sunt foarte auzite în spatiul estic si lipseste în Europa de est, centrala si occidentala – ar fi oare aceasta o linie de demarcatie a politicienilor vestici de cei estici ca mentalitate si capacitatea de a oferta solutii pentru o viata mai buna? Care este raspunsul in baza experientei altor state, care se afla la etapa comparabila de dezvoltare, dar si din propria experienta, este sistemul semiprezidential sau cel parlamentar mai adecvat pentru a asigura dezvoltarea tarii?

Prima concluzie este ca sistemul parlamentar cu unele imbunatatiri individuale pentru tarile in proces de tranzitie este un sistem propriu performantelor democratice si dezvoltarii economice,  desi provocarile ramîn. O alta concluzie este ca din toate sistemele semiprezidentiale, in conditiile tarilor central europene si din fosta Uniunea Sovietica, doar sistemul/tipul premier-prezidential (cel mai apropiat de sistemul parlamentar) poate oferi un potential de consolidare a performantei democratice. Astfel, în cazul deciziei in favoarea unor schimbari,  introducerea modificarilor constitutionale sau modificarea practicii constitutionale nu ar trebui sa atribuie functii suplimentare presedintelui. Sistemul premier-prezidential este mult mai stabil politic si constitutional decît cel prezidential-parlamentar, care creeaza multe canale de accentuare a influentei unilaterale a presedintelui asupra politicului si, executivului si parlamentului. Totodada, sistemul parlamentar demonstreaza rezultate mai bune sau comparabile cu cel premier-prezidential in care puterile presedintelui sunt decisiv limitate.

Sistemele parlamentare si premier-prezidentiale (cu puterile limitate ale presedintelui) demonstreaza rezultate bune la capitolul stabilitatea Guvernului si implementarea reformelor economice. Preferinta clara este pentru o singura functie executiva de conducere, anume cea a premierului, care in unele situatii generic rezulta in rezultate bune. Functionalitatea sistemelor parlamentare si premier-prezidentiale trebuie sprijinita cu un sistem electoral proportional, pentru ca functionarea adecvata a acestor sisteme se bazeaza pe institutia partidelor politice dezvoltata si responsabila. Sistemele mixte si majoritare cauzeaza slabirea partidelor si fragmentarea excesiva a partidelor parlamentare-aceasta este contraproductiv pentru functionarea sistemelor parlamentare si premier-prezidentiale. Decidentii constitutionali vor ajuta si facilita consolidarea normelor constitutionale si vor revigora practica de aplicare a exigentelor sistemului parlamentar. Ponderarea rolului presedintelui este contraproductiva pentru ca contravine normei si spiritului sistemului parlamentar. Initiativele de modificare a procedurii de alegere a presedintelui prin votul direct, in conditiile in care constitutional presedintele deja are un nivel disproportional de larg de atributii, in comparatie cu tarile cu regim premier-prezidenИ›ial din alte state central europene, poate cultiva repetarea confruntarilor presedinte-premier-parlament din anii 2000, dar nici nu adauga valoare calitativa functionalitatii sistemului de guvernamînt. Identificarea acestei solutii ca fiind rezolvarea problemei integritatii partidelor politice sau scandalurilor coruptionale sau progresului lent în calitatea vietii si cresterii economice este o eroare. Problemele date au solutii specifice care nu se afla în zona schimbarii sistemului de guvernamînt.

Alegerea presedintelui nu este substituentul pentru toate politicile necesare în vederea  promovarii integritatii politice si publice, care nu trebuie perceput ca un manifest pentru putere. Sistemul de guvernamint normativ-constitutional parlamentar nu este neaparat fidel si in practica. Republica Moldova din 2000 a cunoscut perioade de timp semnificative cînd in realitate rolul presedintelui a fost unul care reproducea in esenta un sistem semiprezidential, care a fost cauzele discrepantelor ? Nemaivorbind de perioada 1994-2000 în care am avut un sistem constitutional semiprezidential si practica pe potriva calificata de unii ca fiind prezidentiala. Se intreaba oare politicienii, daca in acestea perioade performanta democratica, stabilitatea politica cresterea economica si capacitatea de implementare a reformelor a fost mai buna ? Intentionam sa raspundem la intrebarea ce sistem de guvernamînt este recomandabil Republicii Modova, de ce si ce trebuie de facut pentru a facilita procesul de consolidare a acestuia?

Partea pozitiva este ca Republica Moldova face parte din tarile Europei de est care isi mentin un sistem de guvernamînt stabil, impreuna cu statele Baltice, Georgia si Ucraina, din alte state ale fostei Uniuni Sovietice, au preferat un sistem cu ponderea mai mare a parlamentului. De-a lungul anilor reducerea treptata a rolului presedintelui, dupa cum demonstreaza multiple cercetari cantitative si calitative reprezentative, a constituit avantajul si reusita pentru performanta in evolutia democratica buna. In ultimii 5 ani performanta democratica, stabilitatea si fidelitatea pentru sistemul de guvernamint parlamentar cu unele elemente de sistemul premier-prezidential au marcat pozitiv Republica Moldova, ea se înscrie ferm in lista tarilor cu paradigma europeana de dezvoltare la acest capitol.

             Acest document are aplicabilitatea practica directa, nu este doar o cercetare academica. Este un document care construieste intelegerea actiunilor necesare in paradigma consolidarii republicii parlamentare si democratice in Republica Moldova, si pe aceasta cale este adresat decidentilor si formatorilor de opinie. Acest document nu simplifica provocarile cu care se confrunta societatea noastra, pentru ca simplificarea este la un pas de populismul neconstructiv sau caracterizeaza orbirea decizionala. Aceasta analiza in primul rînd faciliteaza intelegerea exacta a situatiei si sincer accepta natura acestora, explica cauzele folosind metode multidisciplinare, creaza clarviziunea asupra solutiilor si justifica necesitatea acestora din perspectiva dezvoltarii si consolidarii parlamentarismului democratic în Republica Moldova.

In aceasta analiza un capitol întreg este dedicat explicatiilor privind ce este sistemul semiprezidential si anume doua variatii ale acestuia, sistemul premier-parlamentar si sistemul prezidential-parlamentar. Aceasta nu este intimplator. Desi sistemul actual al Republicii Modova este unul parlamentar, unele atributii ale presedintelui, care nu schimba caracterul fundamental al sistemului, sunt mentinute dupa modelul sistemului premier-prezidenial. Aceste reglementari normativ-constitutionale in redactia Constitutiei din 2000 se manifesta in realitate in perioada 2009-15. In societate, in aceasta perioada, din varii motive, sunt discutate initiative de revenire la sistemul premier-prezidential (semiprezidential), decidentii constitutionali interpreteaza normele legii fundamentale, decizii avind un impact major asupra consistentei cadrului normativ constitutional actual sau asupra practicii operationale – efectele acestor actiuni sau intentii nu sunt de fiecare data exact retinute si impactul posibil constientizat. Sa nu uitam o perioada lunga de timp, anume 2000-9 cînd realitatea politica la acest compartiment a fost cu totul departe de functionarea sistemului parlamentar, dar decidentii, din acea perioda au impus sau au perpetuat practicile sistemului semiprezidential. Aceasta a avut si are în continuare un impact asupra functionaliatii sistemul de guvernamint parlamentar actual.

             Autorii sistematizeaza experienta si practica tarilor din regiune, din fosta Uniunea Sovietica, din Europa Centrala si de Est privind functionalitatea sistemelor de guvernamînt, corelatia functionalitatii acestora  cu parametrii de ordin politic, electoral asupra acestuia. Este documentat extensiv comportamentul sistemelor de guvernamint in raport cu performanta democratica (functionarea si stabilitatea institutiilor democratice), realizarea reformelor si performantelor economice, stabilitatea politica interna, previzibilitatea evolutiei constitutionale.

Studiul ajunge la un set de recomandari specifice care determina performanta democratica, stabilitatea politica si constitutionala, capacitatea de implementare a reformelor si cresterea economica (a se vedea sectiunea 3.3):

1. Consolidarea sistemul parlamentar reproduce practicile performantei democratice
2. Reducerea atributiilor presedintelui in reglementari constitutionale, dar cel mai important mentinerea practicii realizarii atributiilor presedintelui dupa experienta anilor 2009-15. Evitarea bicefalizmului conducerii Executivului, consolidarea functiei de premier si Cabinet ca singura expresie executiva,
3. Consolidarea partidelor politice responsabile si echitabile prin perfectionarea sistemului electoral proportional spre mai echitabile si integre în comportamentul sau parlamentar,
4. Promovarea caracterului apolitic si neutru a persoanei care ocupa functia de presedinte,
5. Promovarea liderilor partidelor politice majoritare în functiile de premier, excutive pentru asumarea responsabilitatilor pentru implementarea programelor de guvernare si reformare,
6. Facilitarea formarii majoritatilor parlamentare stabile prin dezvoltarea si constientizarea culturii politice, cooperarii in realizarea scopurilor care targeteaza necesitatile directe ale societatii.

            Cercetarea este compusa din 3 capitole. Capitolul 1 include sectiuni care explica semnificatia sistemelor semiprezidentiale (1.1), relatia dintre sistemele semiprezidentiale si peformanta democratica (1.2), sistemele semiprezidentiale si stabilitatea constitutionala (1.3), relatia dintre sisteme semiprezidentiale si performanta economica (1.4) si sistemele semiprezidentiale si configuratia politica (1.5). Capitolul 2 expune o analiza detaliata a situatiei actuale cu sistemul de guvernamînt (2.1), semnificatia modificarilor constitutionale din 2000 si aplicarea acestora în practica (2.2), implicatiilor diferitor factori asupra sistemului de guvernamînt cum ar fi sistemul electoral, actori politici (2.3), discutarea provocarilor si propunerilor de modificare a sistemului de guvernamînt (2.4). Capitolul 3 face analiza utilitatii sistemului semiprezidential în Republica Moldova, estimeaza valoarea adaugata a acestuia pentru reusita democratica, cresterea economica si implementarea reformelor. Sunt analizate recentele decizii constitutionale si propunerile populare, inclusiv explicata esenta intereselor care stau în spatele acestora. Prezentam un set detaliat de masuri în vederea consolidarii regimului parlamentar si a functionarii institutiilor democratice. Recomandarile sunt justificate si motivate din perspectiva evidentelor de politici si sunt in acord cu doctrina si traditia europeana.

            Raportul este limitat in metodologia sa la analiza sistemului de guvernamînt si factorilor cheie care influenteaza dinamica de functionare a acestuia, sistemul electoral, dinamica politica, relatiile intraexecutive si interinstitutionale. Nu sunt luate in analiza factorii economici care se concentreaza pentru a influenta decidentii politici si institutiile politice, partidele, nu sunt examinate factorii care influenteaza independenta institutiilor publice[1]. Metodele de cercetare au inclus instrumentele de sistematizare a practicii relevante si importante pentru functionalitatea sistemului de guvernamînt din tarile si jurisdictiile relevante (tarile de tranzitie, tarile din fosta Uniunea Sovietica), în acest sens sunt folosite doare sursele recunoscute supuse reviziurii calitatii academice pe plan international. Analiza realitatilor din Republica Moldova uzeaza modelele si metodele folosite de autorii respectiv internationali, astfel, se asigura comparabilitatea constatarilor. Odata ce sunt obtinute, constatarile cu referire la situatia din Republica Moldova, sunt folosite citeva metode modele recunoscute de analiza a politicilor publice, cum ar fi: analiza cauza-efect, interpretarea doctrinara si exacta a normelor constitutionale, analiza comparata juridica, analiza prin comparatie a cadrului formal cu realitatea consumata, specularea multifactoriala a influentelor factorilor determinanti. Recomandarile sunt construite prin metoda directa de concluzionare bazata pe constatarile si concluziile obtinute, astfel reflecta integritatea procesului de gîndire si pot fi simplu reprodus de cititor. Toate recomandarile pot fi trasabile concluziilor si constatarilor din acest studiu.

 

image: Parlamentul Republicii Moldova Facebook