Importanţa de consolidare a sistemului parlamentar în Moldova

Importanţa de consolidare a sistemului parlamentar în Moldova

Importanta de consolidare a sistemului parlamentar in RM[EN]
Importanta de consolidare a sistemului parlamentar in RM[RO]
Importanta de consolidare a sistemului parlamentar in RM[RU]

 

 

 

 

 

 

Importanta de consolidare a sistemului parlamentar în Moldova

 


 Sistemul parlamentar ca sistem de guvernământ oferă cele mai bune şanse pentru a asigura performanţele democratice în Republica Moldova. De asemenea, el asigură mai bine decât altele stabilitatea constituţională şi politică. Acestea sunt câteva dintre concluziile studiului „Importanţa de consolidare a sistemului parlamentar în Republica Moldova. Lecţii din falimentul sistemelor semi-prezidenţiale”, efectuat de Centrul de Resurse pentru Drepturile Omului (CReDO) şi prezentate în cadrul unei conferinţe de presă la IPN.

Potrivit directorului CReDO, Sergiu Ostaf, sistemul parlamentar, pe de o parte, evită şi previne ciocnirile importante între ramurile puterii, iar, pe de altă parte, exclude posibilitatea exploatării unor diferenţe în funcţionarea unor instituţii publice. „Sistemul parlamentar are cele mai bune şanse pentru a asigura nu doar stabilitatea politică, dar şi longevitatea Guvernului şi pentru a crea condiţiile adecvate pentru promovarea reformelor”, a declarat Sergiu Ostaf.

Potrivit lui, cercetările demonstrează că există o legătură clară între stabilitatea Executivului şi creşterea economică. „În ultimii trei ani, am avut un Guvern instabil. În anii respectivi, creşterea economică a fost inferioară perioadelor când am avut un Cabinet de miniştri stabil”, a declarat Sergiu Ostaf.

Studiul arată că, pentru a asigura funcţionarea adecvată a sistemului parlamentar de guvernământ, este important să fie asigurată prezenţa şi funcţionarea partidelor politice consolidate, echitabile, responsabile şi integre.

Autorii studiului susţin că un preşedinte neutru nu are competenţe comparabile cu premierul. Preşedintele ţării are funcţia importantă de facilitare şi moderare, de spargere a unor bariere de comunicare între instituţiile publice. „Ultima concluzie importantă este că în funcţiile executive şi politice trebuie să fie primele persoane din partea partidelor. Experienţa ţărilor de tranziţie demonstrează că doar în cazul în care persoanele care au obţinut mandatul politic în funcţiile executive şi politice în prim plan, partidele au şansa să-şi îndeplinească promisiunile, dar şi să fie sancţionate pentru lipsă de comportament responsabil”, a menţionat directorul CReDO.

Potrivit coordonatoarei de proiecte a CReDO, preşedinta Alianţei Anticorupţie, Olga Bîtcă, rolul premierului este cel al unui lider în domeniul reformelor economice. „El ar fi un reformator în condiţiile în care ar exista un echilibru corect între aceste trei puteri chiar dacă regimul rămâne parlamentar. Noi ar trebui să punem accentul pe figura premierului”, a declarat Olga Bîtcă.

Autorii analizei au formulat şi o serie de recomandări în baza rezultatelor obţinute. Astfel, potrivit lor, în Republica Moldova trebuie consolidat sistemul parlamentar de guvernământ, reduse atribuţiile preşedintelui prin reglementări constituţionale. De asemenea, se impune consolidarea partidelor politice, promovarea caracterului apolitic al persoanei care ocupă funcţia de preşedinte, promovarea liderilor partidelor politice majoritare în funcţiile de premier şi facilitarea formării majorităţii parlamentare stabile.

Cercetarea a fost efectuată cu suportul programului Rule of Law al Ministerului Afacerilor Externe al Olandei.

 

Sumar executiv

Republica Moldova trece printro perioda de testare a maturității democratice, încrederii in sistemul politic, instituțiile publice, partidele politice, sistemul electoral, decidenții politici-publici și per ansamblu în instituțiile democratice. Cadrul discuției tot mai des este canalizat înspre perspectiva funcționării sistemului de guvernamînt – sistemului parlamentar. Clasa politică și exponenții decidenți, periodic, în special la sfîrșit de mandat, invocă modificarea sistemului de guvernamînt prin aserțiunea trasăturilor semiprezidențiale și prezidențiale,  alegerea directă a președintelui (inclusiv prin referendum), ponderarea rolului președintelui în executiv, favorizarea funcțiilor prezidențiale și executive în raport cu parlamentarism, promovarea sistemelor electorale cu impact de subminare a rolului partidelor politice responsabile. Intențiile declarate și uneori acțiunile realizate ale actorilor politici și publici pot genera impact asupra sistemului de guvernămînt. În vîltoarea schimbărilor rapide, opinia publică, decidenții, formatorii de opinie au nevioie de o viziune clară din perspectiva funcționalității sistemului de guvernămînt actual care va evalua obiectiv experiența noastră trecută, situația actuală, va explora ex-ante impactul unor factori, unor propuneri enunțate sau unor inițiative în concepere, deciziilor deja consumate cu efectele negative sau pozitive asupra democrației în Republica Moldova.

Ce experiență are Republica Moldova la capitolul funcționării sistemului de guvernamînt? Analiza constituțională diferă de cea practică, de ce modificările constituționale din 2000 nu și-au găsit aplicarea fidelă? Ce lecții are Moldova de învățat, în special prin prisma realităților constituționale în perioada 1994-2000? Ce lecții încă nu am învățat din perioada 2000-9, și încă nu am reflectat asupra celor din 2010-15? Ce sistem de guvernamînt este cel mai potrivit pentru a consolida și facilita performanța democratică, stabilitatea constituțională, evita destabilizarea politică, conferi capacități instituționale promovării reformelor, inclusiv celor în domeniul economic? Acestea sunt întrebările centrale din acest studiu.  Este și un răspuns celora care optează pentru alegerea președintelui prin vot direct susținînd că aceasta rezolvă relația de încredere și de devotament dintre politicienii și poporul. Demersurile similare sunt foarte auzite în spațiul estic și lipsește în Europa de est, centrală și occidentală – ar fi oare aceasta o linie de demarcație a politicienilor vestici de cei estici ca mentalitate și capacitatea de a oferta soluții pentru o viață mai bună? Care este răspunsul în baza experienței altor state, care se află la etapa comparabilă de dezvoltare, dar și din propria experiență, este sistemul semiprezidențial sau cel parlamentar mai adecvat pentru a asigura dezvoltarea țării?

Prima concluzie este că sistemul parlamentar cu unele îmbunătățiri individuale pentru țările în proces de tranziție este un sistem propriu performanțelor democratice și dezvoltării economice,  deși provocările rămîn. O altă concluzie este că din toate sistemele semiprezidențiale, în condițiile țărilor central europene și din fosta Uniunea Sovietică, doar sistemul/tipul premier-prezidențial (cel mai apropiat de sistemul parlamentar) poate oferi un potențial de consolidare a performanței democratice. Astfel, în cazul deciziei în favoarea unor schimbări,  introducerea modificărilor constituționale sau modificarea practicii constituționale nu ar trebui să atribuie funcții suplimentare președintelui. Sistemul premier-prezidențial este mult mai stabil politic și constituțional decît cel prezidențial-parlamentar, care creează multe canale de accentuare a influenței unilaterale a președintelui asupra politicului și, executivului și parlamentului. Totodadă, sistemul parlamentar demonstrează rezultate mai bune sau comparabile cu cel premier-prezidențial în care puterile președintelui sunt decisiv limitate.

Sistemele parlamentare și premier-prezidențiale (cu puterile limitate ale președintelui) demonstrează rezultate bune la capitolul stabilitatea Guvernului și implementarea reformelor economice. Preferința clară este pentru o singură funcție executivă de conducere, anume cea a premierului, care în unele situații generic rezultă în rezultate bune. Funcționalitatea sistemelor parlamentare și premier-prezidențiale trebuie sprijinită cu un sistem electoral proporțional, pentru că funcționarea adecvată a acestor sisteme se bazează pe instituția partidelor politice dezvoltată și responsabilă. Sistemele mixte și majoritare cauzează slăbirea partidelor și fragmentarea excesivă a partidelor parlamentare-aceasta este contraproductiv pentru funcționarea sistemelor parlamentare și premier-prezidențiale. Decidenții constituționali vor ajuta și facilita consolidarea normelor constituționale și vor revigora practica de aplicare a exigențelor sistemului parlamentar. Ponderarea rolului președintelui este contraproductivă pentru că contravine normei și spiritului sistemului parlamentar. Inițiativele de modificare a procedurii de alegere a președintelui prin votul direct, în condițiile în care constituțional președintele deja are un nivel disproporțional de larg de atribuții, în comparație cu țările cu regim premier-prezidențial din alte state central europene, poate cultiva repetarea confruntărilor președinte-premier-parlament din anii 2000, dar nici nu adaugă valoare calitativă funcționalității sistemului de guvernamînt. Identificarea acestei soluții ca fiind rezolvarea problemei integrității partidelor politice sau scandalurilor corupționale sau progresului lent în calitatea vieții și creșterii economice este o eroare. Problemele date au soluții specifice care nu se află în zona schimbării sistemului de guvernamînt.

Alegerea președintelui nu este substituentul pentru toate politicile necesare în vederea  promovării integrității politice și publice, care nu trebuie perceput ca un manifest pentru putere. Sistemul de guvernamînt normativ-constituțional parlamentar nu este neapărat fidel și în practică. Republica Moldova din 2000 a cunoscut perioade de timp semnificative cînd in realitate rolul președintelui a fost unul care reproducea în esență un sistem semiprezidențial, care a fost cauzele discrepanțelor? Nemaivorbind de perioadă 1994-2000 în care am avut un sistem constituțional semiprezidențial și practica pe potrivă calificată de unii ca fiind prezidențială. Se întreabă oare politicienii, dacă în acestea perioade performanța democratică, stabilitatea politică creșterea economică și capacitatea de implementare a reformelor a fost mai bună? Intenționăm să răspundem la întrebarea ce sistem de guvernamînt este recomandabil Republicii Modova, de ce și ce trebuie de făcut pentru a facilita procesul de consolidare a acestuia?

Partea pozitivă este că Republica Moldova face parte din țările Europei de est care își mențin un sistem de guvernamînt stabil, împreună cu statele Baltice, Georgia și Ucraina, din alte state ale fostei Uniuni Sovietice, au preferat un sistem cu ponderea mai mare a parlamentului. De-a lungul anilor reducerea treptată a rolului președintelui, după cum demonstrează multiple cercetări cantitative și calitative reprezentative, a constituit avantajul și reușita pentru performanța în evoluția democratică bună. În ultimii 5 ani performanța democratică, stabilitatea și fidelitatea pentru sistemul de guvernamînt parlamentar cu unele elemente de sistemul premier-prezidențial au marcat pozitiv Republica Moldova, ea se înscrie ferm în lista țărilor cu paradigma europeană de dezvoltare la acest capitol.

             Acest document are aplicabilitatea practică directă, nu este doar o cercetare academică. Este un document care construiește înțelegerea acțiunilor necesare în paradigma consolidării republicii parlamentare și democratice în Republica Moldova, și pe această cale este adresat decidenților și formatorilor de opinie. Acest document nu simplifică provocările cu care se confruntă societatea noastră, pentru că simplificarea este la un pas de populismul neconstructiv sau caracterizează orbirea decizională. Această analiză în primul rînd facilitează înțelegerea exactă a situației și sincer acceptă natura acestora, explică cauzele folosind metode multidisciplinare, crează clarviziunea asupra soluțiilor și justifică necesitatea acestora din perspectiva dezvoltării și consolidării parlamentarismului democratic în Republica Moldova.

În această analiză un capitol întreg este dedicat explicațiilor privind ce este sistemul semiprezidențial și anume doua variații ale acestuia, sistemul premier-parlamentar și sistemul prezidențial-parlamentar. Această nu este întîmplator. Deși sistemul actual al Republicii Modova este unul parlamentar, unele atribuții ale președintelui, care nu schimbă caracterul fundamental al sistemului, sunt menținute dupa modelul sistemului premier-prezidenial. Aceste reglementări normativ-constituționale în redacția Constituției din 2000 se manifestă în realitate în perioadă 2009-15. În societate, în această perioadă, din varii motive, sunt discutate inițiative de revenire la sistemul premier-prezidențial (semiprezidențial), decidenții constituționali interpretează normele legii fundamentale, decizii avînd un impact major asupra consistenței cadrului normativ constituțional actual sau asupra practicii operaționale – efectele acestor acțiuni sau intenții nu sunt de fiecare dată exact reținute și impactul posibil consțientizat. Să nu uităm o perioada lungă de timp, anume 2000-9 cînd realitatea politică la acest compartiment a fost cu totul departe de funcționarea sistemului parlamentar, dar decidenții, din acea perioda au impus sau au perpetuat practicile sistemului semiprezidențial. Această a avut și are în continuare un impact asupra funcționalității sistemul de guvernamînt parlamentar actual.

             Autorii sistematizează experiența și practica țărilor din regiune, din fosta Uniunea Sovietică, din Europa Centrală și de Est privind funcționalitatea sistemelor de guvernamînt, corelația funcționalității acestora  cu parametrii de ordin politic, electoral asupra acestuia. Este documentat extensiv comportamentul sistemelor de guvernamînt în raport cu performanța democratică (funcționarea și stabilitatea instituțiilor democratice), realizarea reformelor și performanțelor economice, stabilitatea politică internă, previzibilitatea evoluției constituționale.

Studiul ajunge la un set de recomandări specifice care determină performanța democratică, stabilitatea politică și constituțională, capacitatea de implementare a reformelor și creșterea economică (a se vedea secțiunea 3.3):

  1. Consolidarea sistemul parlamentar reproduce practicile performanței democratice
  2. Reducerea atribuțiilor președintelui în reglementări constituționale, dar cel mai important menținerea practicii realizării atribuțiilor președintelui dupa experiența anilor 2009-15. Evitarea bicefalizmului conducerii Executivului, consolidarea funcției de premier și Cabinet ca singură expresie executivă,
  3. Consolidarea partidelor politice responsabile și echitabile prin perfecționarea sistemului electoral proporțional spre mai echitabile și integre în comportamentul său parlamentar,
  4. Promovarea caracterului apolitic și neutru a persoanei care ocupă funcția de președinte,
  5. Promovarea liderilor partidelor politice majoritare în funcțiile de premier, excutive pentru asumarea responsabilităților pentru implementarrea programelor de guvernare și reformare,
  6. Facilitarea formării majorităților parlamentare stabile prin dezvoltarea și conștientizarea culturii politice, cooperării în realizarea scopurilor care targetează necesitățile directe ale societății.

            Cercetarea este compusă din 3 capitole. Capitolul 1 include secțiuni care explică semnificația sistemelor semiprezidențiale (1.1), relația dintre sistemele semiprezidențiale si peformanța democratică (1.2), sistemele semiprezidențiale și stabilitatea constituțională (1.3), relația dintre sisteme semiprezidențiale și performanța economică (1.4) și sistemele semiprezidențiale și configurația politică (1.5). Capitolul 2 expune o analiză detaliată a situației actuale cu sistemul de guvernamînt (2.1), semnificația modificărilor constituționale din 2000 și aplicarea acestora în practică (2.2), implicațiilor diferitor factori asupra sistemului de guvernamînt cum ar fi sistemul electoral, actori politici (2.3), discutarea provocărilor și propunerilor de modificare a sistemului de guvernamînt (2.4). Capitolul 3 face analiza utilității sistemului semiprezidențial în Republica Moldova, estimează valoarea adăugată a acestuia pentru reușita democratică, creșterea economică și implementarea reformelor. Sunt analizate recentele decizii constituționale și propunerile populare, inclusiv explicată esența intereselor care stau în spatele acestora. Prezentăm un set detaliat de măsuri în vederea consolidării regimului parlamentar și a funcționării instituțiilor democratice. Recomandările sunt justificate și motivate din perspectiva evidențelor de politici și sunt în acord cu doctrina și tradiția europeană.

            Raportul este limitat în metodologia sa la analiza sistemului de guvernamînt și factorilor cheie care influențează dinamica de funcționare a acestuia, sistemul electoral, dinamica politică, relațiile intraexecutive și interinstituționale. Nu sunt luate în analiză factorii economici care se concentrează pentru a influența decidenții politici și instituțiile politice, partidele, nu sunt examinate factorii care influențează independența instituțiilor publice[1]. Metodele de cercetare au inclus instrumentele de sistematizare a practicii relevante și importante pentru funcționalitatea sistemului de guvernamînt din țările și jurisdicțiile relevante (țările de tranziție, țările din fosta Uniunea Sovietică), în acest sens sunt folosite doare sursele recunoscute supuse reviziurii calității academice pe plan internațional. Analiza realităților din Republica Moldova uzează modelele și metodele folosite de autorii respectiv internaționali, astfel, se asigură comparabilitatea constatărilor. Odată ce sunt obținute, constatările cu referire la situația din Republica Moldova, sunt folosite cîteva metode modele recunoscute de analiză a politicilor publice, cum ar fi: analiza cauza-efect, interpretarea doctrinară și exactă a normelor constituționale, analiza comparată juridică, analiza prin comparație a cadrului formal cu realitatea consumată, specularea multifactorială a influențelor factorilor determinați. Recomandările sunt construite prin metoda directă de concluzionare bazată pe constatările și concluziile onținute, astfel reflectă integritatea procesului de gîndire și pot fi simplu reprodus de cititor. Toate recomandările pot fi trasabile concluziilor și constatărilor din acest studiu.

 



[1] Răspunsurile la o parte din aceste întrebări  pot fi găsite în alte analize de politici ale Centrului de Resurse pentru Drepturile Omului (CReDO):
- Analiza independenţei instituţionale a unor autorităţi şi instituţii publice responsabile de implementarea politicilor din domeniul dreptului, http://www.credo.md/pageview?id=226 
- Why key law-enforcements institutions do not deliver ? http://www.credo.md/pageview?id=483
- Responsabilitatea instituțională a Centrului Național Anticorupție, http://www.credo.md/pageview?id=480
- Persistența sistemică a carențelor transparenței decizionale în Guvernul RM, http://www.credo.md/pageview?id=478
- Responsabilitatea instituțională a Procuraturii
http://www.credo.md/pageview?id=468
-
Responsabilitatea instituțională a poliției, http://www.credo.md/pageview?id=470 

- Localizarea instituţională eficientă a funcţiilor de prevenire şi de combatere a corupţiei, http://www.credo.md/pageview?id=511

- Opinia privind recuperarea activelor bancare fraudate şi opţiuni de sprijin international, http://www.credo.md/pageview?id=494
- Practica angajării răspunderii Guvernului în fața Parlamentului
contravine principiului separarii puterilor în stat și subminează statul de drept, http://www.credo.md/pageview?id=493  


 

 

Share: