Opinia CReDO Cu privire la aprobarea proiectului de lege pentru modificarea şi completarea Legii nr.239-XVI

Opinia CReDO Cu privire la aprobarea proiectului de lege pentru modificarea şi completarea Legii nr.239-XVI

Opinia CNP 02.04.2014[EN]
Opinia CNP 02.04.2014[RO]
Opinia CNP 02.04.2014[RU]

 

 

 

02.04.2014, ora 10.00

 

RE: Şedinţa Cabinetului de Miniştri din 02.04.2014.

1) Opinia cu referire la subiectele din OZ la capitolul conţinutului obiectului de reglementare:

1.1. Subiectul 2. Cu privire la aprobarea proiectului de lege pentru modificarea şi completarea Legii nr.239-XVI din 13 noiembrie 2008 privind transparenţa în procesul decizional

Salutăm de principiu inițiativa de remediere a carențelor de funcționare a transparenței decizionale în Republica Moldova. Însă atenționam că modificările propuse sunt substanțial incomplete și în redacție actuală nu vor aduce rezultatul dorit de asigurare a procesului decizional cu adevărat transparent.

Monitorizarea comprehensivă a CNP oferită Guvernului în luna decembdire 2013 “Rezolvarea carențelor transparenței decizionale a Guvernului Republicii Moldova (perioada monitorizată: 04.2012-12.2013)[1]”, identifică 3 probleme de bază (care nu sunt cuprinse în Nota informativă la proiectul de lege):

1)    Nerespectarea deplină a procedurii de consultare la etapa de elaborare a actelor legislative și normative (30%) și a cerințelor procedurale de evaluare a impactului de reglementare, expertiză anticorupție și de privatizare,

2)   Nerespectarea cerințelor de transparență la etapa de adoptare a deciziilor, plasarea proiectelor pe agenda Cabinetului de Miniștri fără anunț prealabil și fără unele acte aferente (35%)

3)    Elaborarea avizelor la proiectele de lege inițiate de deputați fără consultare publică (12%).

 

Au fost identificate următoarele cauze pentru a explica lipsa transparenței depline care persistă în procesul de elaborare și adoptare a actelor legislative și normative la nivel de Guvern:

1)    Interpretarea implicită a excepțiilor din procedura de transparență decizională,

2)    Ambiguitatea și caracter declarativ al cerințelor de transparență decizională,

3)  Ineficiența și neclaritatea mecanismelor de invalidare a deciziilor în condițiile nerespectării  cerințelor de transparență (prin constatarea organului superior sau la solicitarea părții interesate),

4)    Ineficiența mecanismelor de responsabilizare individuală pentru nerespectarea cerințelor de  transparență,

5)    Capacități inadecvate pentru conformare la cerințele de transparență (deprinderi, tehnologii),

6)    Costuri mari pentru respectarea cerințelor de transparență,

7)    Influența politică determină nerespectarea cerințelor de transparență.

 

Reiterăm propunerile și recomandările concrete care nu au fost luate în considerație:

-         de ordin regulator (propunerile concrete se regăsesc în textul raportului):

1)  Introducerea obligațiunii organului care adoptă decizia sau organului superior de a examina din oficiu respectarea și conformarea la cerințele de transparență în procesul de elaborare sau adoptare a deciziei,

2)    Asigurarea dreptului părților interesate/vizate/afectate de proiectul deciziei de a sesiza organul responsabil de elaborarea sau adoptarea acesteia și, după caz, organul superior, privind nerespectarea cerințelor și obligațiunilor pozitive de transparență, inclusiv remediul eficient care ar obliga organul responsabil să se conformeze cerințelor de transparență,

3)  Prevederea sancțiunilor individuale de ordin disciplinar și de altă natură pentru încălcarea cerințelor de transparență,

4)    Aplicarea cerințelor de transparență decizională în cazul avizelor Guvernului la inițiativele deputaților.

Acestea propuneri mai jos sunt formulate ca amendamente:

Propunerile de modificare a cadrului legislativ:

1)    Modificarea titlului art. 14 în Excepțiile de transparență

2)    Modificarea art. 14 prin introducerea art 14(1-1) prin care se vor preciza criteriile pentru situația excepțională, anume: a) elaborarea și adoptarea deciziei cu caracter individual în condițiile necesității intervenției care nu poate fi amînată pentru a răspunde unei necesități sociale stringente, b) elaborarea și adoptarea deciziei cu caracter de programare a activității executivului urmare a schimbărilor imprevizibile, inclusiv în domeniul securității naționale, relațiilor externe,[2] c) adoptarea deciziei cu caracter regulator care nu creează sau modifică de principiu reglementarea raporturilor juridice, dar  clarifică aplicarea acestora , d) adoptarea avizului la proiectul de lege, la solicitarea expresă a inițiatorului.  

3)    Modificarea art. 14 prin introducerea art. 14(1-2) prin care se va introduce testul interesului public, și anume: a) aplicarea excepției de transparență, în condițiile prevăzute de acest articol, este o măsură de excepție, b) excepția de transparență se aplică dacă cumulativ se îndeplinesc următoarele condiții: 1) cerințele art. 14(1-1), 2) intervenția întârziată devine impractică, 3) există consensul organului responsabil de adoptarea deciziei, 4) impactul neadoptării deciziei este negativ.

4)    Modificarea art. 10 prin introducerea art. 10(2) Publicarea proiectului de decizie și a materialelor aferente acestuia pentru o perioadă de cel puţin 30 zile lucrătoare pe pagina instituției responsabile.

5)    Modificarea art. 12 prin prezentarea într-o redacție nouă: Termenul de prezentare a recomandărilor privind inițierea elaborării și proiectul deciziei va constitui cel puțin 15 zile lucrătoare din data anunţului referitor la iniţierea elaborării deciziei sau publicării proiectului de decizie și a materialelor aferente, cu posibilitatea extinderii acestui termen, după caz,

6)   Modificările similare se vor introduce în Regulamentul privind punerea în aplicare a legii transparenței decizionale.

7)    Modificarea legii prin introducerea unui nou capitol IV întitulat: Remedii și sancțiuni cu următorul conținut:

8)    Art. 16-1. Remediu eficient

(1) Decizia elaborată sau adoptată  se consideră nulă, pînă la remedierea viciilor, dacă nu sunt respectate cerințele de transparență :

 a) publicarea intenției de elaborare sau adoptare, publicarea anunțului și informațiilor aferente despre elaborarea, consultarea sau adoptarea proiectului deciziei,

b) asigurarea accesului persoanelor la şedinţele publice și participării părților interesate în procesul de elaborare a actelor normative de interes public,

c) lipsește evaluarea impactului de reglementare, evaluarea anticorupție în condițiile legii cu privire la principiile de bază a reglementării activității de întreprinzător, legii cu privire la elaborarea actelor legislative și a legii cu privire la elaborarea actelor normative.

(2) Organul care adoptă decizia sau, după caz, organul ierarhic superior,  este obligat să verifice, din oficiu sau la sesizare, dacă în procesul de elaborare au fost respectate cerințele transparenței prevăzute în prezenta lege, inclusiv prevederile alineatului precedent.

(3) În cazul în care se constată încălcarea unor cerințe de transparență prevăzute în prezenta lege, organul competent, inclusiv organul care a adoptat decizia, suspendă decizia adoptată și  întreprinde măsuri pentru conformarea la cerințele de transparență.

(4) În cazul procedurilor de adjudecare sau constatare, sarcina de a demonstra conformarea la cerințele de transparență revine organului responsabil, după caz, de elaborarea sau adoptarea deciziei.

 (5) Orice persoană care se consideră vătămată în drepturile sale, prevăzute de prezenta lege, poate face plângere în condiţiile legii contenciosului administrativ. Plângerea şi recursul se judecă în procedură de urgenţă şi sunt scutite de taxă de stat.

Art. 16-2. Sancțiuni

 (1) Constituie abatere disciplinară şi se sancţionează potrivit legislaţiei muncii, fapta funcţionarului public care, din motive contrare legii:

a) nu face public intenția de elaborare sau adoptare a unei decizii, nu publică anunțul și informațiile aferente despre elaborarea, consultarea, sau adoptarea proiectului deciziei sau după caz a raportului de evaluare a impactului, în condiţiile legi,

b) nu permite accesul persoanelor la şedinţele publice sau împiedică implicarea persoanelor interesate în procesul de elaborare a actelor normative de interes public,

(2) Persoanele care asistă la şedinţele publice, invitate sau din proprie iniţiativă, trebuie să respecte regulamentul de organizare şi funcţionare a autorităţii publice. În cazul în care preşedintele de şedinţă constată că o persoană a încălcat regulamentul, va dispune avertizarea şi, în ultimă instanţă, înlăturarea acestei persoane.

 

Implementarea adecvată a transparenței decizionale nu se limitează doar la modificarea unor norme legale, deși necesare, dar presupune

-       de ordin de dezvoltare a capacității:

1)    Acordarea fiecărui proiect de act legislativ[3], normativ sau document de politici a unui cod unic, prin care acesta urmează a fi identificat la toate etapele procesului decizional (începând cu includerea în planul de acțiuni al Guvernului și a ministerului, pe parcursul procesului de elaborare, avizare și consultări publice, și până la aprobarea proiectului final în ședința Cabinetului de Miniștri).

2)    În cazul proiectelor cu denumiri generice din care nu reiese scopul acestora (e.g. proiectul de lege pentru modificarea și completarea unor acte legislative) în paranteză se indică actele legislative sau normative care se modifică sau obiectul reglementării[4]. Aceeași descripție se folosește, dacă e posibil, atît în anunțul de consultare, cît și pe ordinea de zi a Cabinetului de Miniștri. Este necesar pentru a face proiectul actului normativ accesibil pentru părțile interesate și publicul larg.

3)   Dezvoltarea unui mediu de infrastructură IT nou care va facilita reflectarea întregului proces de inițiere, elaborare, consultare și adoptare a deciziilor conform practicilor pozitive existente,

4)    Includerea în pachetul de materiale suplimentare pentru ședințele Guvernului, expediate părților interesate, a studiilor de fezabilitate, analizelor impactului de reglementare, expertizelor anticorupție și altor materiale relevante.

5)    Publicarea pe site-ul  Guvernului a întregului set de materiale relevante pentru subiectele examinate în cadrul ședințelor Cabinetului de Miniștri (proiect, nota informativă, tabelul divergențelor, etc.),

6)    Discutarea subiectelor tehnice în cadrul formatului secretarilor de stat, iar în cadrul şedinţelor Cabinetului de Miniştri a subiectelor de politici şi a subiectelor importante care nu şi-au găsit aprobarea la şedinţa prealabilă a secretarilor de stat,

-      de ordin specific pentru procesul de privatizare, analiza impactului de reglementare și expertiza anticorupție:

1)    în cazul privatizărilor se va respecta legea cu privire la transparenţa decizională:  publicarea anunțului de intenție și a invitației, publicarea listei aplicanţilor şi a unor informații privind ofertele depuse, publicarea deciziei privind aplicanții selectați pentru participare cu argumentare, publicarea deciziei finale şi a contractului de vînzare cu clauzele de implementare, publicarea rapoartelor periodice şi deciziilor relevante privind monitorizarea post-privatizare.

2)    în cazul analizei impactului de reglementare:  supunerea deciziilor și avizelor Comisiei pentru reglementarea activității de întreprinzător transparenței decizionale, crearea paginii web dedicate (www.air.mec.gov.md sau www.mec.gov.md/air), anunţarea agendei și materialelor aferente deciziei, precum și invitarea părților interesate, cu cel puțin 3 zile înainte de data ședinței Comisiei, plasarea deciziilor finale cu privire la AIR cu modificările intervenite și justificarea acestora pe pagina dată, publicarea rapoartelor de monitorizare periodice de implementare a AIR de către Guvern și Parlament.

3)    în cazul expertizei anticorupție: nici un act normativ nu va fi acceptat spre aprobare de Cabinetul de Miniștri fără a avea expertiza anticorupție, se va respecta termenul de expertiză anticorupție de CNA, întregul set de documente aferente actului normativ va fi publicat pe pagina web a Cabinetului de Miniștri și a autorităților responsabile pentru elaborarea proiectului de act normativ.

 



[2] În opinia noastră nici o decizie cu caracter regulator nu poate evita procedura de transparență

[3] A se vedea experiența pozitivă din acest raport, în special Marea Britanie, Slovacia, Federația Rusă

[4] A se vedea experiența pozitivă din acest raport, în special Marea Britanie, Slovacia, Federația Rusă

 

Share: